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2018教育行业蓝皮书:民办教育的监管与促进

 

封面图|图虫创意

作者|芥末堆 宁宁

编辑|芥末堆 天一


本文转自教育领域垂直媒体“芥末堆看教育”(ID:jiemoedu)

作者 | 狗粮罐


不知不觉,现在已是2018年的最后一个季度。每年这个时候,芥末堆的小伙伴们都会加班加点的撰写我们的年货“教育行业蓝皮书”。


“你们今年蓝皮书什么时候发啊?”很多读者都在关心蓝皮书的撰写进度,期待十足,这让我们充满动力。


近期,《蓝皮书》已经进入编纂尾声,芥末堆将精心节选蓝皮书中的干货内容,免费提供给大家参阅。


1982年,第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》中明确提出,“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。社会力量办学的合法性自此被确定下来。


30多年来,社会力量办学,也即民办教育,经历了从无到有的历程,逐渐成为我国教育事业中不可或缺的一股力量。相应地,民办教育的相关法律法规也在不断修订完善,促进了民办教育的发展。2016年11月7日《中华人民共和国民办教育促进法》的修订通过,更是深刻影响和改变着整个民办教育。


随着新民促法正式实施,各地具体的实施方案相继出台,关于民办学校选择营利与非营的转设时间、补偿方案、税收优惠等不同程度地明晰。与此同时,《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公布,其中新增的规定再一次将不确定性推向民办教育界,资本市场波动剧烈。


民办教育发挥不可或缺的重要作用


从数据来看,目前民办教育在各个学段都在发挥着不可或缺的重要作用。


以学前教育来看,民办幼儿园的占比近些年都超过50%,是学前教育服务的主要提供者,长期扮演着重要角色。



义务教育和高中教育阶段,全国民办学校有上千所,民办普通高中的占比近两年超过20%。民办小学和民办初中的占比近些年也在不断提高。2017年民办普通小学和初中在校生人数分别达到814.17万和577.68万。



除此之外,数据还显示2017年我国民办普通高等学校有746所,占比28.35%,连续三年占比接近三分之一。与义务教育和高中阶段相比,高等教育中民办学校的力量更加不容小觑。


《民办教育促进法》修法


如果要找民办教育最近的一个发展节点,那么2016年《民办教育促进法》的修法事件则不能不提。


2016年11月7日,历时一年半、上会三次的《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)修正案终获通过。修法的核心内容是,民办学校分为营利性与非营利性的管理办法确定,其中义务教育阶段禁止设立营利性民办学校。


现存的其他学段民办学校可以自由选择营利还是非营。对选择为营利性的民办学校将不再对出资人进行补偿,而是明确财产权属,缴纳相关税费,重新登记办学。选择为非营利性的民办学校,终止办学时,将给予出资人相应补偿或者奖励。


营利与非营的分类管理办法为民办教育的整个管理制度带来了一次重大革新。这也意味着,现存各个学段的几万所民办学校将面临着一次重大选择,其中的复杂程度和落地难度不仅考验着学校,还考验着相关的政策制定者。


01

分类登记的管理办法


为配合新民促法的落地,国务院和教育部相继颁布了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件。


《民办学校分类登记实施细则》中核心内容即明确了分类管理后,民办学校的具体登记办法。非营利性民办学校符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的,到民政部门登记为民办非企业单位;符合《事业单位登记管理暂行条例》的登记为事业单位。营利性民办学校,则依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门登记。


现有民办学校需要选择营利还是非营利的属性,到相应部门重新办理新的手续。选择营利性的民办学校,需要进行财务清算,明确土地、校舍、办学积累等财产的权属,并缴纳相关税费后,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学。


但在选择营利性民办学校时,具体如何补缴相关税费,一直成为民办学校举办者未能解决的困惑。具体办法由各省自行制定。


同样地,选择非营利民办学校后,出资人不再拿取回报后,终止办学时,具体如何补偿或者奖励出资人,国务院和教育部层面的文件也一直未能明确。具体办法也由各省自行制定。


02

民办学校分类扶持


民办学校分类登记管理后,相对应的是政府分类扶持的政策措施。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)从财政扶持、资助政策、税费优惠、差别化用地以及收费等方面分别作出相应规定。


财政扶持:地方政府要完善政府购买服务的标准和程序,建立绩效评价制度,制定向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务的具体政策措施。另外,鼓励地方政府设立民办教育发展基金。


资助政策:民办学校学生与公办学校学生按规定同等享受助学贷款、奖助学金等国家资助政策。民办学校应从学费收入中提取不少于5%的资金。


税费优惠:对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地,免征房产税、城镇土地使用税。对企业支持教育事业的公益性捐赠支出,按照税法有关规定,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除;对个人支持教育事业的公益性捐赠支出,按照税收法律法规及政策的相关规定在个人所得税前予以扣除;非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇,按照税法规定进行免税资格认定后,免征非营利性收入的企业所得税。民办学校用电、用水、用气、用热,执行与公办学校相同的价格政策。


差别化用地政策:非营利性民办学校按划拨等方式供应土地,与公办学校享受同等政策。营利性民办学校按国家相应政策供给土地。


分类收费:非营利性民办学校收费,通过市场化改革试点,逐步实行市场调节价。具体政策由省级政府根据本地情况确定。营利性民办学校收费实行市场调节价,具体收费标准由民办学校自主确定。


师生权益:民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按规定为教职工建立补充养老保险,改善教职工退休后的待遇;民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰等方面与公办学校教师享有同等权利;非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策。


民办学校学生在评奖评优、升学就业、社会优待、医疗保险等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利。


除此之外,国务院发布的这份文件还对民办学校的监督管理机制提出要求,包括建立民办学校信息强制公开制度,建立违规失信惩戒机制,将违规办学的学校及其举办者和负责人纳入“黑名单”,规范学校办学行为。大力推进管办评分离,建立民办学校第三方质量认证和评估制度。


各省民办教育的实施方案


在国务院和教育部等部门的配套政策之后,各省也相继印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》。各省颁布的实施意见核心内容均是基于国务院的《若干意见》,确定了分类扶持的具体政策措施。


与此同时,无论是现有民办学校的转设时间、退出机制、民办学校的补偿方案,还是税收优惠,民办教师权益等,各省又略有不同。芥末堆梳理了21个省份的实施意见,具体分析如下。


01

现有民办学校设置3-5年的过渡期


在芥末堆统计的21个省份中,明确现有民办学校选择营利与非营利过渡时间的有13个,过渡时间为3-5年不等。这意味着,明确时间线的省份内的民办学校,需要在规定时间内确定选择营利还是非营,并完善相关手续,重新登记。



值得注意的是,部分省份对民办学校的选择作出单向规定,即选择了非营利性性民办学校就不能再转为营利了。比如贵州、湖北、河北、广西等明确规定,已经按照分类登记程序选择为非营利性的民办学校,不得再转设为营利性民办学校。


其中湖北还规定,有财政性经费参与举办的民办学校不得选择登记为营利性民办学校。不过,河北和广西也同时规定,选择登记为营利性民办学校的,可以转为非营利性民办学校。云南则规定,民办学校一经完成非营利性或营利性登记,无特殊情况在学校1个办学周期内不得变更登记。


多个省份在实施意见中均明确提出,鼓励民办学校登记为非营利性。这也是《若干意见》中鼓励的方向,所以有省份对此就作出了选择了非营就不能再转为营利的规定。这些省份的民办学校在选择法人属性时,还要多加注意这项限制性规定。


02

大多数省份的补偿方案仍然模糊



各省颁布的实施方案备受关注的,还有选择非营利性民办学校后,终止办学时,政策对出资人具体如何补偿或者奖励。这几乎成为现有民办学校选择转为营利还是非营属性的决定性因素。


但芥末堆统计21个省份后发现,明确补偿和奖励方案的寥寥无几。大多数省份依照教育部颁布的文件,笼统规定,选择非营利性民办学校时,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑出资者出资、取得合理回报情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿和奖励。


不过还是有部分省份明确了出资的时间节点,还有的提出了“一校一策”的原则对出资者进行补偿或奖励。



另外,江西、天津两地均规定,对出资者的补偿综合考虑2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,补偿数额不得超过剩余财产。重庆规定,补偿最高不超过2017年8月31日前举办者的累计投入。浙江则规定,补偿或奖励数额将综合考虑举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资、已取得的合理回报以及办学效益等因素。


地方补偿方案的模糊也一定程度反映出政策制定的难处。各地民办教育发展现状不一,此前的地方政策差异也较大,过渡期的设置也给了地方缓冲和研制具体方案的时间。


关于现存民办学校选择营利性后,具体税费如何补缴,在各地颁布的实施方案中也很少见到。只有贵州在方案中提及,分类登记之前依法依规减免的税收不再补缴,减免的增值税、企业所得税依据税收法律法规执行。


03

营利性民办学校的收费基本放开


民办学校分类管理下,民办学校的收费也分类进行。在芥末堆统计的21个省份中,大多数省份对营利性民办学校的收费均放开,由学校自主确定。限制收费的多是非营利性学历教育,由政府指导定价,并逐渐通过市场化改革试点,推行市场调节价。有些省份对非营利性学历教育的不同学段也有不同程度的放开。



在这21个省份中,湖北、云南、江西三省在实施方案中未对民办学校的收费作出限制性规定,均是按照市场调节,自主确定。


04

公民办教师之间建立流动机制


民办学校的教师长期以来没有得到与公办教师同等的尊重与权益,社会偏见明显。民促法修法对教师方面也尤其做了强调,各地的实施方案中针对教师方面,也都提出,无论营利还是非营利性民办学校,民办教师与公办教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰、教龄和工龄计算、社会活动方面,享受同等权利。除此之外,个别省份还有针对民办教师给出了更为具体的支持措施。


比如,上海、辽宁、广东、山东等省份鼓励民办学校通过建立年金制度、购买商业保险等补充养老保险方式,改善民办学校教职工退休后的待遇。其中上海还提出,对实施全日制学历教育的民办学校,将年金制度的建立与落实情况作为拨付民办教育专项资金的重要因素之一。山东提出,推进非营利性民办教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作。


民办教师培养培训方面,有些省份也给出了较为详细的支持措施。青海提出,各地在实施“国培计划”“省培计划”“顶岗支教计划”“乡村教师荣誉制度”及其他教师队伍培养、培训、支持计划时要统筹安排民办学校和公办学校教师比例,非营利性民办学校教师的培训费用由各级财政和学校分担。重庆提出,将民办学校教师培训纳入“国培”“市培”和区县培训体系,民办学校教师培训经费的支出比例不得低于其教职工工资总额的2.5%。


各地的实施方案中还对公民办教师相互之间的流动提供了制度的通道。


不少省份都鼓励公办学校教师到民办学校支教,或者互派教师。公办教师到民办学校支教期间其原有的公办教师身份、档案关系和社会保险等均保持不变,工龄、教龄连续计算。


其中山东、湖北还明确提出,允许公办高校教师经所在单位批准,在民办高校从事多点教学并获得报酬。


浙江省更是制定了公民办教师之间的流动的详细措施。原来公办学校在编教师流动到民办学校任教后,可按有关规定选择继续参加事业单位养老保险或参加企业职工基本养老保险。


另外,对于符合区域规划、弥补教育资源短缺、促进区域均衡发展的薄弱民办中小学校,浙江省的相关文件还提出,当地政府可以通过挂职、支教等形式,派遣一定数量的公办学校在编教师予以支持。派遣数量不得超过该民办中小学校教师总数的20%,同一名公办学校在编教师在民办中小学累计任职、任教时间不超过6年。


05

税收优惠各省略有不同


民办学校分类管理之后,相应的税收优惠政策一直受到民办学校举办者的关注。在芥末堆梳理的21省(市)的实施方案中,各地的税收优惠均是基于国务院的《若干意见》而制定的。其中有部分省份在国务院文件的基础上又做了一些细化。



06

设立专项资金进行财政扶持


各地实施方案中,对民办学校的财政扶持政策也以国务院《若干意见》为核心,比如对义务教育阶段的民办学校,按照不低于生均公用经费基准定额的标准给予补助。


其中山东、浙江还补充规定,义务教育阶段学生纳入“两免一补”。浙江省还提出,高中阶段根据非营利性民办高中和中等职业技术学校收费情况,结合当地同类公办学校实际逐步建立生均公用经费补贴制度。


陕西、江苏、甘肃、青海等省份还提出对民办幼儿园进行经费补助。陕西规定,民办中小学(含中职)和幼儿园享受同类公办学校生均公用经费补助政策;江苏提出,对执行公办幼儿园收费标准的非营民办幼儿园,按照公办园同等标准安排生均公用经费拨款。甘肃则对普惠性民办幼儿园进行奖补。青海提出,参照同级同类公办学校标准,对民办幼儿园和全日制学历教育的非营利性民办学校实行等额补助。四川提出,对捐资办学的,有条件的地区可按照捐赠额的一定比例补助学校配套建设。


部分省份还通过设立民办教育专项资金的方式,重点支持特定学段的民办学校。山东、贵州明确提出,省级财政将每年安排民办教育发展的资金。陕西、江苏两省明确,省级财政将设立民办高等教育发展专项资金。其中陕西省每年的专项资金将有4亿元。


从目前已公布的各地实施方案来看,有些配套落地的政策仍然有待细化和完善。过渡期内,可以预计地方政策将有极大可能继续调整和优化。不过对民办学校举办者来说,选择的时间已经不多了。


营利性民办学校名称登记办法确定


新民促法正式实施已经满一年,陆续有高中更名为“××高中有限公司”。按照新民促法的分类管理办法,营利性民办学校到工商部门登记。此前关于营利性民办学校的称呼曾有过争议,有学者担心“有限公司”的名称,有可能对学生未来的就业产生影响,引起就业歧视,从而导致营利性民办学校的竞争力和口碑受到影响。


2017年9月1日,工商总局和教育部下发关于营利性民办学校名称登记管理的通知。通知里提及,营利性民办学校的牌匾、成绩单、学位证书、学历证书、招生广告和简章上都可使用学校简称,省略公司组织形式。不过招生广告和简章在使用办学简称时,应当在显著位置标明学校营利性属性,并在学校介绍中标注学校全称。


民促法实施条例送审稿出台


不久前,《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)公布,引发民办教育界的一次巨大震动。这份《送审稿》以新民促法和国务院颁布的《若干意见》为依据,对旧版的实施条例进行了修改。


《送审稿》公布后,8月13日港股开盘不久,教育板块即遭遇集体下挫。截止8月13日下午3点35分,除成实外教育之外,已经上市的十家民办教育企业股价下跌幅度均破15%,睿见教育的股价跌幅更是超过40%。



引起港股震动的是《送审稿》新增的第十二条内容,“实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”


通过收并购来扩大业务规模是大多数港股上市教育集团的发展策略。已上市的很多教育集团旗下都控制有非营利性学校,这与第十二条的规定相悖。今后上市公司经营的合法与合理性将有极大的不确定性,市场产生恐慌情绪,教育板块股价应声大跌。


与此同时,对于尚未上市但有通过并购等方式集团化发展的民办教育集团,未来也会因此受到限制。


实际上,无论《送审稿》的这条新增规定是否能够通过,按照新民促法的要求,已经上市的民办教育集团控制的义务教育阶段非营利性民办学校都需要进行剥离。只是,《送审稿》的这项限制性规定将学校的范围扩大了。在各地实施方案还未完全落地情况下,现存的幼儿园、高中和高等教育领域的学校多数仍然是非营利性的,还未完成转设手续,教育集团短期内的并购之路将异常艰难。


《送审稿》引发关注的还有一点是,对在线教育的规范。


第十六条规定,“利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校,应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。


利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构,或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台,应当取得相应的互联网经营许可,并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案,并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。”


这意味着在线教育或将告别草莽时代,进入整顿规范期。近一年来,国务院和教育部相继出台规范整顿培训机构的文件,其中对办学许可证的规范尤为严格。但文件均未对在线教育作出特别的区分和强调。各地的整顿措施也几乎是针对线下机构。


针对线上机构的规范始终存在于各种揣测中,如今作为新民促法落地的重要实施条例,《送审稿》第十六条的规定终于让“靴子”落地。对线上机构的规范已经板上钉钉。按照线下机构的规范逻辑,办学许可证也极有可能变成线上机构的必要条件,其中学历教育将尤其严格。


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